DIRETRIZ Nº PM3-OO1/02/01

DIRETRIZ Nº PM3-OO1/02/01.

Ref. Dtz Nº Scmt/PM-APOOp-001/2/92, de 11Abr92.

1. FINALIDADE

Padronizar os procedimentos das OPM em relação às guardas municipais existentes, bem como aqueles a serem adotados junto ao poder público municipal nos municípios em que houver pretensão de criação dessas instituições e outras providências a serem adotadas para desestimular iniciativas nesse sentido.

2. SITUAÇÃO

a. a Polícia Militar tem, cometidas pela Constituição Federal, as responsabilidades pela Polícia Ostensiva e pela Preservação da Ordem Pública, ambas indelegáveis;

b. a situação social e a carência de serviços reinantes no panorama brasileiro contribuem para formar um caldo nutritivo em que a criminalidade e a violência encontram ambiente para seu recrudescimento, tornando, por esse motivo, a atividade de Polícia Ostensiva complexa e incessantemente exigida;

c. sendo a Polícia Militar incumbida dessa atividade, ela vê-se continuamente cobrada e responsabilizada pela segurança pública como um todo, mesmo em setores que, ainda que diretamente vinculados à segurança, são de competência de outros órgãos;

d. nesse contexto, não são poucos os que buscam soluções várias para os problemas ligados a essa área, surgindo situações contrárias ao estabelecido na Lei e conflitivas para as instituições públicas;

e. dentre esses, encontramos segmentos municipalistas, com liderança político-partidária, que têm apregoado a necessidade de criar guardas municipais, com o objetivo de agir como órgão de segurança pública num espectro mais amplo do que os limites legais a elas cometidos, criando a falsa idéia de que a solução para o problema está nesse campo;

f. a Corporação Policial-Militar, como órgão técnico responsável pela Polícia Ostensiva, deve fiscalizar e evitar que tais situações ocorram, pois criam conflitos improducentes para a comunidade e de conseqüências políticas danosas;

g. a norma constitucional federal e estadual, bem como a infraconstitucional e específica das polícias militares, fornece os mecanismos necessários para essa fiscalização e indica as medidas a serem adotadas na ocorrência desses aparentes conflitos positivos de competência;

h. a melhor solução, entretanto, está não nas querelas jurídicas, mas primeiro, na concessão de serviço de segurança pública de qualidade pela Polícia Militar à comunidade, que jamais apoiará qualquer iniciativa desse tipo quando satisfeita com a Corporação, e, segundo, na adoção de medidas, quando guardas municipais já existirem, para que esses órgãos executem suas tarefas no âmbito de suas atribuições, contribuindo diretamente, nos próprios e no desempenho de serviços municipais, e indiretamente, no derredor desses, com a segurança pública;

i. quanto ao primeiro trato da questão, a ênfase na Polícia Comunitária, política da Corporação em franco processo de expansão e cujas ações tem o condão de angariar um alto índice de credibilidade e aceitabilidade da polícia por parte da população, apresenta-se como a ação mais eficaz para redução da criminalidade a médio e longo prazo, fato sobejamente comprovado por diversas experiências no exterior e também no País, sendo, portanto, um dos caminhos mais viáveis para o desincentivo à criação de guardas municipais, tanto pela sua desnecessidade como pelo engajamento dos membros da comunidade em ações proativas de segurança pública;

j. lembra-se, supletivamente à prestação de serviço de qualidade, que a criação de uma guarda municipal envolve custos altíssimos, não somente relacionados aos equipamentos e armamentos, mas, principalmente aqueles que dizem respeito aos recursos humanos, cujo estipêndio sempre onera extraordinariamente os cofres públicos;

l. desse modo, mais conveniente é que, em havendo a disposição por parte do poder público municipal de criar uma guarda, que ele seja estimulado a conveniar-se com a Polícia Militar ou assinar Termos de Cooperação com ela, de modo a garantir à Corporação condições mais adequadas de trabalho, equipamentos que porventura lhe faltem ou permitam produtividade acentuada (dentre os quais citam-se armas, viaturas, combustível, sistema de posicionamento global-GPS, coletes, fardamentos etc.) ou incentivos salariais (pró-labore, por exemplo), que fomentam a diminuição de claros e o alistamento regional, e outras formas de cooperação, só limitadas pela criatividade do comandante, desde que devidamente inseridas em um contexto legal, e com isso, atingindo os objetivos inicialmente buscados em outro órgão cuja amplitude de ação é reduzida;

m. a impossibilidade de evitar-se a criação de uma guarda municipal, porém, a ação coordenada da Polícia Militar com esta certamente cria uma situação potencialmente favorável à obtenção de um grau de segurança pública mais elevado e perceptível e isso se dá em razão da ocupação dos espaços adequada e planejadamente, com cada corporação executando tarefas e atividades inseridas no seu rol de atribuições, sem sobreposições desnecessárias e ilegais, beneficiando a comunidade como um todo;

n. é certo, porém, que a Polícia Militar, mesmo em razão de possíveis lacunas existentes em sua prestação de serviços, diante da existência de uma guarda municipal, não pode deixar de agir dissuasoriamente para que estas não extrapolem o âmbito de suas atribuições, sponti sua ou motivada por outros órgãos com interesses escusos, sendo esta responsabilidade do comandante da OPM em cuja área está abrangido o município a que esse organismo pertence.

3. OBJETIVOS

a. aperfeiçoar a prestação de serviços da Polícia Militar nos diversos municípios do Estado de São Paulo, de modo a atender aos anseios da comunidade, incentivando, dessa forma, o poder público municipal a colaborar com a Corporação, onde não existirem guardas municipais, ou ocupar os espaços de competência da Corporação, evitando que haja movimentos de qualquer ordem para que essas organizações extrapolem suas atribuições, onde já tenham sido criadas;

b. orientar os comandantes de OPM a adotar medidas que tornem desnecessária a criação de guardas municipais, bem como fornecer-lhes instruções básicas sobre ações dissuasórias, quando houver invasão de competência;

c. estimular os comandantes de OPM a predispor o poder público municipal à celebração de convênios com o Governo do Estado ou Termos de Cooperação com a Polícia Militar, a fim de proporcionar melhorias à prestação de serviços da Corporação nos municípios em que se derem;

d. enfatizar a importância da Polícia Comunitária para diminuição da criminalidade e fomento da credibilidade da comunidade e sua cooperação com a Polícia Militar;

e. buscar o entendimento com as guardas municipais já existentes, por meio da aproximação com seus comandos e coordenação de ações, pautando-as invariavelmente na estrita esfera de competência de cada órgão, em caráter complementar , potencializando, assim, a prestação de serviços e atendimento à comunidade, bem como evitando que haja conflitos de qualquer espécie;

f. estabelecer forma de acompanhamento das guardas municipais existentes, a ser aproveitado pelo Cmdo. G no planejamento estratégico da Corporação.

4. PREMISSAS

a. a segurança pública é dever do Estado, mas direito e responsabilidade de todos e exercida por intermédio de diversos órgãos, descritos pela Constituição Federal no caput do artigo 144, dentre eles, a Polícia Militar, a quem incumbe a Polícia Ostensiva e a Preservação da Ordem Pública;

b. neste mesmo artigo, no seu § 8º, abre-se aos municípios a permissão para que constituam guardas municipais, destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme deve ser disposto em lei, a ser, ainda, editada;

c. é patente, pois, que a Polícia Militar tem uma competência ampla e abrangente, pois que deve responsabilizar-se por uma atividade de polícia, a Ostensiva ou de caráter administrativo, e por uma situação, a Ordem Pública, cuja abrangência conceitual até os mais esmerados e hábeis administrativistas tremem para definir;

d. já o mesmo não ocorre com as guardas municipais, que têm sua competência restrita àqueles bens, serviços e instalações do município, e, bem por isso, não há que se tratar da possibilidade da extensão de sua competência além desses limites sem ferir a Carta Magna;

e. não há que se entender os termos bens, serviços e instalações pela sua conotação jurídica mais ampliada, pois tal raciocínio não acompanha o do legislador constitucional, senão, vejamos:

1) conforme o mestre Hely Lopes Meirelles: “...............................Classificação - No nosso sistema administrativo os bens podem ser federais, estaduais ou municipais... Segundo a destinação, o Código Civil reparte os bens públicos em três Categorias:

I – os de uso comum do povo ( mares, rios, estradas, ruas e praças);

II – os de uso especial, tais como os edifícios ou terrenos aplicados a serviço ou estabelecimento federal, estadual ou municipal,

III – os dominiais, isto é, os que constituem o patrimônio disponível, como objeto de direito pessoal ou real (artigo 66).(...)

Com maior rigor técnico, tais bens são reclassificados, para efeitos administrativos, em bens do domínio público ( os da primeira categoria: de uso comum do povo), bens patrimoniais indisponíveis (os da segunda categoria: de uso especial ), e bens patrimoniais disponíveis (os da terceira e última categoria: dominais)

(...) Bens de uso comum do povo ou de domínio público: como exemplifica a própria lei, são os mares, praias, rios, estradas, ruas e praças. Enfim todos os locais abertos à utilização pública adquirem esse caráter de comunidade de uso coletivo, de fruição própria do povo(...).

Bens de uso especial ou do patrimônio administrativo: são os que se destinam especialmente à execução dos serviços públicos e, por isso mesmo, são considerados instrumentos desses serviços; não integram propriamente a Administração, mas constituem o aparelho administrativo, tais como os edifícios das repartições públicas, os terrenos aplicados aos serviços públicos, os veículos da administração

(...)Tais bens têm uma finalidade pública permanente, são também chamados bens patrimoniais indisponíveis.Bens dominais ou do patrimônio disponível: são aqueles que, embora integrando o domínio público como os demais, deles diferem pela possibilidade sempre presente de serem utilizados, em qualquer fim ou, mesmo, alienados pela Administração, se assim o desejar(...)(g.n.).(

Hely L. Malheiros, “Direito Administrativo Brasileiro”, pág. 429-431,18 ed, 1993, Malheiros, SP, Br).

2) não está correta a interpretação extensiva do termo bens, no tocante à guarda municipal, pois, se assim fosse, os constituintes não teriam grafado o § do artigo 144 da Constituição Federal como está, isto é, “Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”. e sim que seriam destinadas à proteção dos bens públicos no seu âmbito etc...;

3) a razão para isso é que, para a proteção, geral e abrangente, dos benspúblicos, já fora colocada a Polícia Militar, a quem compete a Polícia Ostensiva e a Preservação da Ordem Pública, competências realmente abrangentes;

4) esse entendimento é corroborado pelo eminente constitucionalista José Afonso da Silva (in Curso de Direito Constitucional Positivo, 5ª edição, São Paulo, Revista dos Tribunais, 1989, p. 652), o qual afirma “Os Constitucionalistas recusaram várias propostas no sentido de instituir alguma forma de polícia municipal. Com isso, os Municípios não ficaram com nenhuma responsabilidade pela segurança pública. Ficaram com a responsabilidade por ela na medida em que sendo entidade estatal não pode eximir-se de ajuda aos Estados no cumprimento dessa função. Contudo, não se lhes autorizou a instituição de órgão policial de segurança e menos ainda de polícia judiciária”;

5) o mesmo faz Toshio Mukai ( in Administração Pública na Constituição de 1988, São Paulo, Saraiva, 1989, p. 42), declarando que “Os municípios, ainda, de acordo com outras disposições esparsas da Constituição, poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei ( art.144, § 8 ). Portanto, o Município não pode ter guarda que substitua as atribuições da Polícia Militar, que só pode ser constituída pelos Estados, Distrito Federal e Territórios ( art. 144, § 6 ).”

6) desse modo, o entendimento que é emprestado à Constituição Federal, no que se refere aos bens que a guarda municipal dever proteger, excetua os de uso público, vez que para a proteção e segurança destes deixou a Polícia Militar incumbida.

f. a Medida Provisória Nº 2045, de 28 de julho de 2000, que trata da instituição do Fundo Nacional de Segurança Pública, trazendo em seu bojo o incentivo financeiro a projetos voltados ao treinamento de guardas municipais, inclusive, bem como recursos apenas aos municípios que possuem guarda municipal, reflete tendência ainda ilegal, visto contrariar os princípios constitucionais ao ligar as guardas municipais a um contexto de segurança pública muito mais amplo do que o legislador lhes concedeu, e tecnicamente não recomendável para a experiência brasileira, que não pode, por esses mesmos motivos, ser apoiada ou defendida pela Corporação enquanto instituição policial.

5. EXECUÇÃO

a. Conceito da Operação

As medidas a serem adotadas e implementadas pelos Comandantes de OPM são amplas e, para fins didáticos, podem ser agrupadas em blocos, segundo sua natureza, a saber:

1) medidas de natureza política:

a) contatar prefeitos, vereadores e lideranças políticas do município, buscando ampliar e aperfeiçoar o relacionamento entre estes e a Polícia Militar, angariando o seu apoio e participação nas ações de segurança pública, por meio da Polícia Comunitária, de parcerias, de convênios, quando for o caso, ou termos de cooperação;

b) diligenciar junto aos órgãos de segurança pública sediados no município,bem como junto àqueles que são relacionados com esta atividade, por participarem do ciclo da persecução criminal, a fim de ampliar seu envolvimento com as questões de segurança, no que lhes diz respeito, empenhando a comunidade nesse esforço, pela legitimidade que esta empresta às reivindicações desta natureza;

c) facilitar o engajamento das Prefeituras Municipais no alistamento regionalizado de policiais militares, a fim de, paulatinamente, suprir a defasagem de efetivo para o policiamento ostensivo;

d) acompanhar o processo político e legislativo do município, visando adotar as medidas capazes de desestimular a criação de guardas municipais e, quando estas já existirem, no sentido de evitar seja-lhes cometida qualquer atividade que extrapole o limite constitucional;

e) desestimular a aplicação, em órgãos municipais, de denominações que se refiram à segurança pública ou à polícia, tais como “secretaria municipal de segurança pública” e congêneres, que acabam por ensejar o falso entendimento que este tipo de órgão tem funções diretamente ligadas a atividades privativas do Estado, gerando incertezas e confusão nas pessoas quanto ao papel de cada órgão ou esfera de governo;

f) fornecer aos meios de comunicação os esclarecimentos necessários quanto ao limite constitucional de guardas municipais, bem como sobre a relação custo/beneficio, em função desses limites, assim como as alternativas mais viáveis ( convênios, termos de cooperação etc.) a essas instituições, mormente aos municípios menores do Estado.

2) medidas de natureza administrativo-operacional:

a) intensificar o policiamento ostensivo com recursos humanos e materiais de forma a otimizar a segurança pública e a preservação da ordem, adequando-os à realidade do município, buscando, de acordo com a política do Cmdo G e do Governo Estadual, ampliar a participação comunitária, por meio de parcerias, conjugação de esforços, indicação de necessidades e outras formas recomendadas pela Polícia Comunitária;

b) acompanhar, proximamente, as guardas municipais, principalmente no que tange à sua competência específica, e desde que estejam direcionadas aos seus fins constitucionais, fornecer sempre que possível auxílio para que exerçam suas atividades, colaborando no que for da competência da Polícia Militar e do comando local para esse fim; caso contrário, reunir documentos comprobatórios dos fatos que caracterizem extrapolação dos parâmetros fixados pela lei, para fins da adoção de medidas judiciais locais e institucionais, quando a via política não der resultado;

c) buscar compatibilizar os planejamentos operacionais, escalas de serviço e outros aspectos operacionais com a guarda municipal, de maneira a evitar sobreposição de esforços, potencializar os recursos e permitir pronto apoio aos guardas quando houver ocorrência relativa à segurança pública;

d) buscar conectar os sistemas de comunicação operacional entre a Polícia Militar e a guarda municipal, preferencialmente por linha direta ou privada, de maneira a permitir que haja contato rápido e eficaz entre as redes-rádio, que possibilite o mutuo apoio quando necessário;

e) colaborar, quando solicitado e houver recursos ou, ainda em atenção a termo de cooperação, na instrução dos componentes da guarda municipal, enfatizando, sempre, a direção constitucional dada ao desempenho da missão do guarda civil, não permitindo qualquer tipo de conivência ou colaboração, caso constatado desvio de finalidade da organização municipal.

3) medidas de natureza jurídica:

a) caso se esgotem os meios pacíficos de coesão e cooperação entre o município, por intermédio de sua guarda municipal, e a Polícia Militar e, em havendo o desvio de competência, devem ser adotadas as medidas necessárias para promover representação junto ao Ministério Público contra aqueles atos praticados que excedam sua competência onstitucional, juntado os documentos comprobatórios, de acordo com as orientações distribuídas pela DAM;

b) no caso de edição de normas municipais ( lei orgânica, lei, decreto etc. ) que extrapolem o previsto na Constituição Federal, adotar as medidas para ingresso de ação direta de inconstitucionalidade, que pode ser iniciada mediante representação nos termos do Art 90 da Constituição do Estado de São Paulo;

c) em qualquer caso, o Cmdo G, por intermédio da Diretoria de Assuntos Municipais e Comunitários – DAMCo, sempre deve ser completa e Constantemente mantido informado das medidas adotadas e da seqüência do processo.

b) Atribuições Particulares

1) Departamento de Polícia Comunitária e Direitos Humanos (DPCDH)Apoiar os comandos locais nas ações de Polícia Comunitária, incentivando as medidas que reforcem esse vínculo com a comunidade e Orientando sobre os procedimentos a serem adotados para esse fim.

2) 2ª EM/PMProvidenciar, por meio das Agências vinculadas, coleta de todas as informações ou dados relativos ao assunto para encaminhamento à DAMCo, que as utilizará como subsídio na proposição de linha de ação ao Comando Geral.

3) Diretoria de Apoio Logístico (DAL)Adotar as medidas capazes para atender, no âmbito de sua competência, as OPM que necessitem de recursos materiais para a concretização dos objetivos desta Diretriz

4) Diretoria de Assuntos Municipais e Comunitários (DAMCo)

a) manter relação atualizada dos municípios com guarda municipal, bem como ficha com dados sobre efetivo, equipamentos, comando, relacionamento com a Corporação e tendências político-institucionais e sobre o efetivo da Polícia Militar, população do Município, total de ocorrências/ano, entre outros, lançando nesta ficha as informações obtidas tanto da OPM como da 2ª EM/PM, de maneira a possuir um registro completo e suficiente para o acompanhamento de sua operacionalidade;

b) apoiar, quando solicitada, os comandos locais na aproximação com os prefeitos municipais e orientar, sempre, por meio de expedição de notas, cartilhas ou outros meios de comunicação, esses mesmos comandos no seu relacionamento com o poder público municipal e com as guardas municipais;

c) manter controle atualizado da legislação municipal (Atos Normativos e Leis Orgânicas), bem como Leis, Decretos, Portarias, Acórdãos etc., que tratem de guarda municipal, estando em condições de orientar assessorar o comando local nas medidas necessárias para representar, junto ao Ministério Público, nos termos do Art 90, inciso VI, § 1,da Constituição Estadual, em caso de inconstitucionalidade de tais atos, ou, na imobilidade desses comandos, providenciar tal representação;d) informar ao Cmdo G quando da ocorrência de omissão ou condução desidiosa de ações relacionadas às guardas municipais, por parte do comando local; ee) propor linhas de ação por parte do Cmdo da Polícia Militar, sempre que necessárias, baseada na análise dos dados obtidos das OPM e da 2ª EM/PM.

5) Diretoria de Ensino e Instrução (DEI)
Apoiar os comandos locais, quando da ocorrência de termos de cooperação para instrução de guardas municipais, orientando-os e, se possível, fornecendo-lhes recursos materiais ou cedendo instalações, fiscalizando, porém, quando isso ocorrer, o constante no subitem “5.a.2)e)”, parte final.

6) CPC, CPM e CPIDivulgar, controlar e fiscalizar, no seu âmbito, a operacionalização do constante nesta Dtz, por intermédio de seus comandados subordinados.b. Prescrições Diversas

1) os comandos locais deverão atentar para o contido nesta Dtz, bem como às orientações distribuídas pela DAMCo, sendo certo que a responsabilidade pela adoção das medidas e providências nelas descritas são dos comandos locais e de seus comandos superiores;

2) o relacionamento com a imprensa deve ser cooperativo, observando-se o prescrito na Diretriz Nº PM5-001/50/96 e eventuais alterações ulteriores;

3) as OPM que receberem a presente Diretriz em distribuição direta ou indireta deverão encaminhar cópias às suas OPM subordinadas, instruindo-as a respeito;

4) fica revogada a Dtz de referência.

RUI CESAR MELO

Coronel PM Comandante Geral

DISTRIBUIÇÃO: Gab Cmt G, Scmt PM, Coord Op, Sch EM/PM, Seções do EM/PM, DPCDH, DAL, DAMCo, DEI, CPC, COM E CPI-1 a 7.